Согласно статье 763 ГК РФ подрядные строительные работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд.

По муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд (далее - муниципальный контракт) подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их муниципальному заказчику, а муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

Гражданский кодекс РФ устанавливает специальные нормы для данного вида договора подряда. В соответствии со ст. 764 ГК РФ по муниципальному контракту муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на выполнение подрядных работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. При этом подрядчиком может выступать юридическое или физическое лицо.

Статьей 765 ГК РФ установлен также особый порядок заключения муниципального контракта. Основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта определяются в соответствии с положениями статей 527 и 528 ГК РФ.

Требования к содержанию муниципального контракта установлены статьей 766 ГК РФ. Муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон. В случае, если муниципальный контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, проводимых в целях размещения заказа на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд, условия муниципального контракта определяются в соответствии с объявленными условиями торгов или запроса котировок цен на работы и предложением подрядчика, признанного победителем торгов или победителем в проведении запроса котировок цен на работы.

К отношениям по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд в части, не урегулированной ГК РФ, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд. Статья 768 ГК РФ предусматривает принятие отдельного закона о подрядах для государственных и муниципальных нужд, однако соответствующий закон до настоящего времени не принят.

Сложившаяся арбитражная практика позволяет сделать вывод о том, что арбитражными судами Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" применялся как специальный по отношению к ГК РФ. Однако в 2011 году Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, рассматривая вопрос о возможности одностороннего расторжения государственного контракта, указал, что Федеральный закон N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов.
Как указано выше, оплата выполненных в рамках муниципального контракта работ осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, а поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений, то есть для удовлетворения потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, осуществления функций и полномочий муниципальных заказчиков, отдельных государственных полномочий, делегированных федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, а также удовлетворения потребности муниципальных бюджетных учреждений в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Таким образом, в отношении подряда для муниципальных нужд устанавливается специальный правовой режим, характеризующийся следующими основными особенностями: объектом правоотношений являются не любые подрядные отношения, а лишь отношения, связанные с подрядными работами, направленными на удовлетворение муниципальных потребностей; финансирование осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования; в правоотношениях наличествует специальный субъект - муниципальный заказчик; основанием заключения муниципального контракта является задание муниципального заказчика, выраженное в форме заказа, принятого подрядчиком.

Принимая во внимание указанные особенности муниципального контракта, федеральным законодательством предусмотрены специальные нормы, направленные на защиту интересов заказчика. Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом N 94-ФЗ установлен особый порядок заключения муниципального контракта, урегулированы специальные процедуры при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок цен на товары, работы, услуги.

При этом какие-либо нормы, предъявляющие специальные требования к договору строительного подряда, за исключением тех, которые связаны с порядком и основаниями заключения муниципального контракта, федеральным законодательством не установлены. Исходя из конструкции пункта 1 статьи 763 ГК РФ, к отношениям, вытекающим из муниципального контракта на выполнение подрядных работ, применяются нормы ГК РФ, которыми регулируется договор строительного подряда, а также общие положения о подряде. Данная позиция подтверждается Высшим Арбитражным Судом РФ, который указывает, что в регулировании подрядных работ для муниципальных нужд приоритетное значение остается за нормами Гражданского кодекса РФ [9].

В соответствии с пунктом 1 статьи 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.

С обязанностью подрядчика выполнить строительные работы в соответствии с заданием заказчика и передать результат заказчику корреспондирует обязанность заказчика принять результат и оплатить его.

По общему правилу, установленному статьей 709 ГК РФ, в договоре подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. Цена в договоре подряда может быть определена путем составления сметы и включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение. Цена работы (смета) может быть приблизительной или твердой. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой.

В соответствии с пунктом 6 статьи 709 ГК РФ подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены, а заказчик ее уменьшения, в том числе в случае, когда в момент заключения договора подряда исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ или необходимых для этого расходов. Указанное положение ГК РФ применяется в полной мере к отношениям сторон, возникающим на основании муниципального контракта.

В пункте 4.1 статьи 9 Федерального закона N 94-ФЗ определено, что цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании пункта 2.1 части 2 статьи 55 указанного Федерального закона, а также случаев, установленных частями 4.2, 6, 6.2 - 6.4 статьи 9 Федерального закона.

Согласно ч. 1 ст. 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда.

Федеральным законом N 94-ФЗ установлено аналогичное правило, а также определены исключения из него. Оплата поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по цене, установленной контрактом, за исключением случаев заключения контракта на энергосервис на основании статьи 56.1 Федерального закона. При этом цена контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения контракта. Федеральный закон N 94-ФЗ допускает возможность уменьшения договорной цены при одновременном соблюдении следующих условий: наличие воли обеих сторон контракта, то есть соглашение сторон, и сохранение предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения контракта.

В силу статей 309 и 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Из положений федерального законодательства, регулирующих подрядные работы для муниципальных нужд, следует, что цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, а выполненные подрядчиком работы должны быть оплачены муниципальным заказчиком по цене, установленной контрактом. Таким образом, уменьшение твердой договорной цены, определенной в муниципальном контракте, в одностороннем порядке на основании волеизъявления заказчика неправомерно. Заказчику федеральным законодательством не предоставлено право при отсутствии соглашения сторон уменьшать твердую цену муниципального контракта при выполнении подрядчиком предусмотренных контрактом объема работ, услуг и иных условий исполнения контракта.

На практике встречаются случаи, когда муниципальные заказчики, не имея претензий по объему и качеству работ, отказываются оплатить суммы, предусмотренные в качестве резерва средств на непредвиденные работы и затраты и учтенные при определении твердой цены контракта, обосновав свою позицию тем, что подрядчик не расшифровал конкретные непредвиденные работы и их стоимость в акте выполненных работ. Либо муниципальные заказчики отказываются оплатить выполненные работы по твердой цене, определенной в муниципальном контракте, требуют от подрядчика подтвердить фактически понесенные расходы и предоставить счета-фактуры, выставленные подрядчику третьими лицами, с целью оплатить выполненные работы и стоимость материалов на основании указанных документов. Подобные требования заказчика являются неправомерными, поскольку Гражданским кодексом РФ на подрядчика не возложены соответствующие обязанности. Аналогичная позиция изложена и в разъяснениях федеральных органов исполнительной власти.

В письме от 6 октября 2011 года N АЦ/39173 Федеральной антимонопольной службы "О разъяснении норм Федерального закона N 94-ФЗ в части изменения цены государственного или муниципального контракта" указано, что в соответствии с частью 4.1 статьи 9 Федерального закона цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Установленная в контракте стоимость оплаты выполнения работ является обязательством заказчика оплатить контракт в установленном размере при надлежащем его исполнении. Аналогичной позиции придерживается Министерство экономического развития Российской Федерации.

В письме Министерства регионального развития РФ от 5 июля 2011 года N 17697-ИП/08 указано, что в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона N 94-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком строительства. При этом цена заключаемого контракта определяется по итогам проведения торгов. Если в контрактной цене учтен резерв средств на непредвиденные работы и затраты, то в соответствии с пунктом 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1, при расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой, резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах приемки выполненных работ не расшифровывается и оплачивается заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены. В данном письме Министерства регионального развития РФ также указано, что в соответствии с разъяснениями Минэкономразвития России и ФАС России установленная в контракте стоимость оплаты выполнения работ не соотносится с фактическими расходами победителя торгов на выполнение конкретных работ и является обязательством заказчика оплатить контракт (этапы выполнения контракта) в установленном размере при надлежащем его исполнении.

Федеральной службой государственной статистики в письме от 31 мая 2005 года N 01-02-9/381 "О порядке применения и заполнения унифицированных форм первичной учетной документации N КС-2, КС-3 и КС-11" разъяснено, что применение указанных унифицированных форм юридическими лицами всех форм собственности, осуществляющими деятельность в отраслях экономики, является обязательным. Если по договору подряда стоимость поручаемых подрядчику строительных или ремонтных работ определяется согласованной в договоре фиксированной ценой и расчеты за выполненные работы и затраты производятся в пределах указанной твердой договорной цены, реквизиты, относящиеся к единичным расценкам, в форме N КС-2 не заполняются (графа 4 "Номер единичной расценки" и графа 7 "Выполнено работ; цена за единицу, руб."), в них проставляется прочерк. При этом все остальные графы, в том числе графа 3 "Наименование работ", графа 5 "Единица измерения" (наименование измерителя, например кв. м, куб. м, т, шт. и т.п.), графа 6 "Выполнено работ; количество" (в соответствующих единицах измерения физического объема выполненных работ) и графа 8 "Выполнено работ; стоимость, руб." заполняются в установленном порядке.

Данная позиция также подтверждена в письме Министерства регионального развития РФ от 21 августа 2009 года N 27335-ИП/08. В письме Министерства регионального развития РФ от 3 мая 2011 года N 8628-08/ИП-ОГ указано, что взаиморасчеты за выполненные работы (затраты) осуществляются в порядке, предусмотренном государственным контрактом, в пределах твердой договорной цены.

Не соответствуют положениям федерального законодательства требования заказчика предоставить счета-фактуры на приобретенные материалы для оплаты выполненных работ по фактическим затратам подрядчика. При наличии согласованной в контракте твердой договорной цены счета-фактуры, выставленные третьими лицами подрядчику в процессе исполнения им своих обязательств по муниципальному контракту, не могут являться основаниями для оплаты в правоотношениях между заказчиком и подрядчиком.
Понятие счета-фактуры определено в статье 169 Налогового кодекса РФ. Счет-фактура является документом, служащим основанием для принятия покупателем предъявленных продавцом товаров (работ, услуг), имущественных прав (включая комиссионера, агента, которые осуществляют реализацию товаров (работ, услуг), имущественных прав от своего имени) сумм налога к вычету в порядке, предусмотренном главой 21 НК РФ.

В соответствии с налоговым законодательством счет-фактура является документом - основанием для принятия юридическим лицом сумм налога на добавленную стоимость к вычету.

При выполнении подрядчиком работ по муниципальному контракту в полном объеме, наличии установленной в контракте твердой договорной цены, отсутствии соглашения обеих сторон об уменьшении цены контракта заказчик обязан оплатить выполненные работы в полном объеме в пределах твердой договорной цены, при этом заказчик не вправе требовать от подрядчика счета-фактуры, выставленные третьими лицами, в качестве подтверждения фактически понесенных подрядчиком расходов и с целью положить их в основу оплаты выполненных работ по муниципальному контракту.

Вышеизложенная позиция подтверждается и арбитражной практикой.
Посчитав, что на выполнение работ по контракту подрядчик фактически израсходовал меньше материалов, чем было предусмотрено в смете, и, следовательно, цена контракта была необоснованно завышена, заказчик обратился в суд с иском о взыскании с подрядчика излишне уплаченной по контракту суммы, однако суд отказал в удовлетворении требований, поскольку контракт был заключен на твердую сумму, соглашений о снижении цены контракта в материалах дела не имелось.

В другом деле подрядчик обратился в суд за взысканием задолженности в рамках государственного контракта, судом установлено, что работы выполнены в полном объеме, в связи с чем заказчик обязан их оплатить по твердой цене, определенной в договоре.

Встречаются также случаи, когда заказчик в одностороннем порядке вносит изменения в подписанные со стороны подрядчика акты о приемке работ, например изменяет расценку, которая после внесения исправлений не соответствует нормативно-технической документации, то есть применяет заниженные расценки на отдельные виды работ, изменяет коэффициенты.
Федеральное законодательство не предоставляет заказчику право вносить в одностороннем порядке какие-либо исправления в подписанные со стороны подрядчика акт о приемке выполненных работ по форме N КС-2 и справку о стоимости работ по форме N КС-3 при принятии выполненных работ.
В соответствии с пунктами 4, 6 статьи 753 ГК РФ сдача результата работ подрядчиком и приемка его заказчиком оформляются актом, подписанным обеими сторонами. При отказе одной из сторон от подписания акта в нем делается отметка об этом и акт подписывается другой стороной. Заказчик вправе отказаться от приемки результата работ в случае обнаружения недостатков, которые исключают возможность его использования для указанной в договоре строительного подряда цели и не могут быть устранены подрядчиком или заказчиком.

В ситуации, когда заказчиком вносятся исправления в акты выполненных работ, арбитражный суд принимает правовую позицию подрядчика. Подрядчик обратился к заказчику с иском о взыскании задолженности за выполненные работы в рамках государственного контракта. По данному делу ФАС Волго-Вятского округа указывает, что все коэффициенты, примененные первоначально (подрядчиком) в актах выполненных работ, соответствуют требованиям нормативно-технической документации. Исправления коэффициентов (транспортные расходы, составление сметной документации, коэффициенты индексации), внесенные заказчиком в акты выполненных работ, не соответствуют требованиям действующей нормативно-технической документации. Расценки, начисления, транспортные затраты и коэффициенты индексации (рыночные коэффициенты) в актах выполненных работ применены подрядчиком в соответствии с нормативно-технической документацией.

Учитывая вышеизложенное, требования подрядчика были удовлетворены судом в полном объеме.

Данная позиция однозначно подтверждается арбитражной практикой. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд указывает, что неправильное применение расценок и неприменение каких-либо понижающих коэффициентов, которое могло быть установлено при утверждении заказчиком локальной сметы, не может являться основанием для оплаты заказчиком выполненных работ в размере меньшем, чем оговорено сторонами в качестве твердой договорной цены. Решение суда первой инстанции по тому же делу мотивировано следующим. Стоимость выполненных подрядчиком работ и принятых заказчиком не превышает стоимость работ, согласованную сторонами в смете и в контракте. Цена работ по контракту твердая, возможность изменения стоимости работ в одностороннем порядке контрактом не предусмотрена.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

Анализ сложившейся судебной практики показывает, что требования о взыскании задолженности по оплате работ чаще заявляются в рамках государственных контрактов. Между тем аналогичные нарушения условий по оплате допускаются и муниципальными заказчиками в рамках заключенных муниципальных контрактов. В случае предъявления муниципальными заказчиками требований, рассмотренных в настоящей статье, подрядчики вправе отказать в их удовлетворении, поскольку подобные требования не основаны на законе.

Нормы гражданского законодательства позволяют подрядчикам отстоять свои нарушенные права в суде, руководствуясь основаниями, изложенными в настоящей статье.

Следует учитывать также, что гражданским законодательством РФ предусмотрена специальная норма, регулирующая правоотношения сторон, возникающие при экономии подрядчика. Частью 1 ст. 710 ГК РФ установлено, что в случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ.